09.02.2021 // Öffentliche Beschaffung

Beschaffungsvertrag EU-Astra Zeneca: „Sehr ungewöhnlich“

Der Vertrag zwischen der EU und dem Impfstoffhersteller Astra Zeneca hat hohe politische Wellen geschlagen. Aber wie ist die Vereinbarung aus Beschaffungssicht zu beurteilen? BIP hat bei einem Experten für Öffentliche Beschaffung nachgefragt.

Covid-19-Impfstoff. Begehrtes Gut: Covid-19-Impfstoff. HakanGERMAN/Pixabay

Als Mitte Januar bekannt wurde, dass der britisch-schwedische Impfstoffhersteller Astra Zeneca weniger als die mit der EU vereinbarten Impfdosen zu definierten Zeitpunkten Anfang 2021 wird liefern können, war die Aufregung groß. Astra Zeneca berief sich auf eine sogenannte Best-Effort-Klausel im Vertrag, wonach das Unternehmen nach eigener Sicht auf die Dinge lediglich alles unternehmen – sich also „anstrengen“ – müsste, um zum vereinbarten Zeitpunkt die vereinbarte Menge an Impfstoff zu liefern. Eine direkte Verpflichtung leitete es daraus nicht ab.

Die EU-Kommission sah das naturgemäß anders und beharrte darauf, dass Liefermengen und -zeitpunkte wirksam vereinbart worden waren. Eine Pattstellung war die Folge. Aufgrund des zunehmenden politischen Drucks wurde der Beschaffungsvertrag Ende Januar 2021 veröffentlicht. Sensible Stellen wurden auf Wunsch von Astra Zeneca geschwärzt.

Beschaffungsvertrag überraschend unpräzise

Verträge im öffentlichen Bereich sind normalerweise durch besondere Genauigkeit und Detailliertheit gekennzeichnet. Diese sind geboten, weil Steuergelder eingesetzt werden, aber auch, weil unterlegene Bieter in einem öffentlichen Ausschreibungsprozess die Vergabe gegebenenfalls anfechten können.

Prof. Michael Eßig

Prof. Michael Eßig

Im EU-Astra-Zeneca-Vertrag ist das anders. Das Dokument ist an vielen Stellen überraschend unpräzise. „Der Vertrag ist sehr ungewöhnlich und weist einige Besonderheiten auf“, sagt BME-Bundesvorstandsmitglied Michael Eßig, Professor für Beschaffung und Supply Management sowie Akademischer Leiter des Arbeitsgebietes „Beschaffung“ an der Universität der Bundeswehr in München. „Allerdings handelt es sich hier auch nicht um ein normales Beschaffungsverfahren.“ Der Experte für öffentliche Beschaffung hat sich für BIP den 41 Seiten langen Vertrag näher angesehen.

Was sofort auffällt, ist, dass der Vertragspartner von Astra Zeneca die EU-Kommission ist. Das ist ungewöhnlich. „Die EU ist zwar für die Vergaberechtsgesetzgebung zuständig, schließt aber selbst normalerweise keine Verträge. Das machen die Mitgliedsstaaten bzw. ihre jeweiligen Gebietskörperschaften“, erklärt der Hochschullehrer.

Um den konkreten Vorgang nicht dem Vergaberecht zu unterwerfen, bezog sich die EU-Kommission im Dokument explizit auf den Katastrophenfall. „Dadurch konnte die Kommission Mittel direkt ohne Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen einsetzen“, ergänzt er. Einen „Call for Tenders“ gab es im Vorfeld offenbar aber schon, jedenfalls wird auf einen solchen im Vertrag Bezug genommen. „Salopp gesagt muss die EU ja irgendwie auf Astra Zeneca gekommen sein“, sagt Eßig.

„Best Reasonable Effort“ mit zwei Seiten

„Inhaltlich dreht sich der Streit zwischen der EU und Astra Zeneca im Kern um die erwähnte Best-Effort-Klausel, konkret geht es um den „Best Reasonable Effort“. „Der taucht im gesamten Vertragswerk immer wieder auf, das ist sehr ungewöhnlich. So etwas lässt man einem Lieferanten normalerweise eigentlich nicht durchgehen und arbeitet über andere Formen der Leistungsbeschreibung.“ Noch dazu sei der Best Reasonable Effort seiner Erfahrung nach sogar nochmals schwächer als der reine Best Effort.

„Ich kann aber auch den Hersteller verstehen, der nicht etwas versprechen will, von dem er die Erfolgswahrscheinlichkeit gar nicht kennt“, sagt Michael Eßig. Astra Zeneca sei ja schließlich auch seinen Aktionären gegenüber rechenschaftspflichtig. Allerdings hat sich der Konzern vertraglich von sämtlichen Rechtsstreitigkeiten mit den Mitgliedsstaaten freistellen lassen.

Hat die EU-Kommission also schlecht verhandelt, sich gar über den Tisch ziehen lassen? Die Öffentlichkeit meint tendenziell ja. „Diese Diskussion wird aber recht einseitig geführt“, meint Eßig. „Wir hatten einen solchen Fall ja noch nie.“ Alles drehe sich um das grundsätzliche Problem, wie ein solche Beschaffung „richtig“ zu bepreisen sei.

Kosteneffizienz oder Wirtschaftlichkeit?

Natürlich hat die EU-Kommission die Aufgabe, auf die eingesetzten Steuergelder zu achten und möglichst kosteneffizient zu handeln. Das hat sie in diesem Fall auch getan. Der Gegenwert der 300 Millionen initial bestellten Dosen soll bei 870 Millionen Euro liegen, die aber auch Kosten für Entwicklung und Produktion mit abdecken.

Dafür wurden im Vertrag auch umfangreiche Reporting-Strukturen vereinbart: So dürfen unabhängige Wirtschaftsprüfer bei Astra Zeneca in die Bücher schauen und die tatsächlichen Kosten jederzeit nachprüfen. Auch verpflichtete sich der Pharmakonzern dazu, keine anderen Verträge abzuschließen, die dem EU-Vertrag entgegenstehen. Wer dabei jetzt an den Vertrag zwischen dem Impfstoffhersteller und Großbritannien denkt: Dieser soll laut Astra-Zeneca-Chef Pascal Soriot früher abgeschlossen worden sein als der mit der EU-Kommission.

Legt man dem Vertrag allerdings eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zugrunde, die es etwa in Deutschland bei finanzwirksamen Maßnahmen im öffentlichen Bereich immer zwingend benötigt, stellt sich die Frage, ob der Blick allein auf die Kosten in diesem Fall ausreichend war. „Kalkuliert man den volkswirtschaftlichen Schaden ein, der durch eine Verlängerung der Pandemie entsteht, hätte man wahrscheinlich sehr viel mehr Geld für den Impfstoff ausgeben müssen“, erklärt Michael Eßig.

Israel etwa, die USA oder auch Großbritannien haben nicht nur früher die Verträge mit den Impfstoffherstellern abgeschlossen, sie bezahlen auch mehr für den Impfstoff. Die Folge ist, dass sie schneller beliefert werden.

„No Profit, no Loss“ klingt selbstlos

Hinsichtlich der zunächst georderten 300 Millionen Impfdosen ist der EU-Vertrag mit Astra Zeneca ein „No Profit, no Loss“-Kontrakt. Das heißt, dass diese Menge gewissermaßen zum Selbstkostenpreis geliefert wird. Das kann durchaus als Entgegenkommen gegenüber der EU gewertet werden.

Darüber hinaus allerdings besteht völlige Vertragsfreiheit bei Mengen und Preisen. Denn natürlich ist Astra Zeneca alles andere als ein Non-Profit-Unternehmen: Aus dem Geschäft mit dem Impfstoff rechnet der Konzern 2021 mit einem Umsatz von 15 Milliarden Dollar, die erwartete Umsatzrendite liegt im hohen Zwanziger-Prozentbereich, wie der Konzern Anfang Februar bekanntgab. Das ist auch in der sehr renditeträchtigen Pharmabranche ein stolzer Zielwert.

Wie lautet also nun Michael Eßigs Gesamtfazit des Vertrags? „Ich tue mir schwer, den Vertrag zu verdammen. Explizit loben würde ich ihn aber auch nicht“, bleibt er professoral in seiner Einschätzung. „Ich habe schon den Eindruck, dass man das Möglichste versucht hat, es leiden ja beide darunter und alle gemeinsam wollen diese Pandemie durch erfolgreiche Impfung beenden.“

Fest steht aber auch für ihn, dass eine gerichtliche Klärung der Pattsituation wenig bringt. „Wenn man sich mit seinem Lieferanten vor Gericht trifft, ist das Kind sowieso schon in den Brunnen gefallen. Wir brauchen jetzt den Impfstoff.“

Tobias Anslinger, BME

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